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제목
대한민국 지방자치 발전 방향
조회수
1304
작성자
자치행정과
작성일
2017.12.01

대한민국 지방자치 발전 방향

한경대학교 행정학과 최승범 교수

최근 연방제에 준하는 지방분권 개헌의 논의가 한참 진행 중임에도, 연방제에 준하는 것이 무엇인지에 대한 정의는 내려지지 않고 있다. 아마도 중앙집권적인 국가에서 연방제로의 진행이 쉽지 않은 까닭이리라 생각된다. 연방제까지는 어려울지라도 1970년대 이후 유럽을 비롯한 선진국들이 지방자치를 강화하면서 광역자치단체의 기능과 역량을 강화하기 위해 노력하였던 사례를 참고하면, 향후 우리나라의 지방자치 발전에 대한 방향이 그려질 수 있을 것이다.

그 이유는 첫째, 세계화와 지식기반 경제의 출현으로 인하여 국경의 의미가 쇠퇴하고 있고 지역이 새로운 경제단위로 부상하고 있어, 지역에 권한을 부여하는 분권화와 자체적 경쟁력을 갖출 수 있도록 하는 것이 필요하다. 둘째, 우리나라에서도 경제성장과 함께 도시화 및 도시성장의 결과 다양한 광역행정 서비스 수요가 발생하게 되었고, 이를 담당할 수 있는 행정기구 혹은 광역자치단체의 역량 강화 등의 필요성이 증대되고 있다. 셋째, 지역 간 경쟁에 능동적으로 대처하기 위한 광역자치단체의 정책결정 능력은 날로 증대되어 가고 있어, 중앙에 의한 통제의 정도를 완화할 필요가 있다.

따라서 향후 지방자치 발전의 한 축으로서 광역자치단체의 기능과 역량을 증대하기 위하여 다음과 같은 변화가 필요하다고 할 것이다.

첫째, 지방자치단체의 책임성 확보와 함께 자치권을 확대하기 위해서는 궁극적으로 헌법적 보장에 근거하여 지방자치가 보장되어야 한다. 헌법을 통해 자치권을 보장하고 있는 외국의 경우에도 과거에는 법률 개정에 의해서 개별적으로 권한을 위임 또는 이양하였으나, 현재는 헌법 또는 법률상 권한을 명시적으로 구분하고 있다. 또한 지방정부에 대하여 미국 등에서만 사용하던 홈룰 방식의 자치헌장제도가 지역분권형 단일국가에도 보편화되어 입법권을 부여하는 헌법적 자치권의 확대가 이루어지고 있다. 따라서 우리도 중앙-지방정부간 사무배분을 규정함에 있어서 헌법과 법률을 통해서 기본적인 역할분담을 체계화할 필요가 있으며, 나아가 지방정부의 사무배분 영역에 대해서는 자율적인 홈룰제도를 활용하도록 하여 종합행정을 수행할 수 있는 자치권을 보장해야 할 것이다.

둘째, 권력구조적 자치역량 강화 방안으로서 중앙과 지방간 사무구분 체계의 단순‧명료화 해야 한다. 사무구분 체계의 단순‧명료화는 사무를 국가사무와 자치사무로 단순화하고, 현재의 위임사무를 법정수임 사무화 하고, 이에 대하여 조례제정 및 지방의회의 관여를 허용하고, 국가의 감독수단을 법률로써 명확히 규정 및 제한(처리비용 국가전액부담)하여야 할 것이다.

셋째, 우리나라는 기준인건비 제도 도입 후 지방자치단체의 조직운영 자율성이 조금씩 확대되고 있으나, 조직 관련 권한을 개별 자치단체에 이양하기 위해서는 자치단체의 자기책임성을 담보할 수 있는 방안이 강구되어야 할 것이다. 독일의 경우, 주가 독자적인 조직자치권을 가지고 있으며, 불가피한 예외적인 경우에 한하여 연방이 개입할 수 있다. 또한 미국, 독일은 지방자치단체의 조직 구성과 인적 구성에 관하여 중앙정부가 간섭하지 않고 있으며, 일본도 국가의 간섭을 최소화시키고 있다. 따라서 우리도 지방정부의 조직‧인사권을 최대한 보장하고 국가의 간여는 최소화하여야 할 것이다.

넷째, 재정역량의 강화방안으로서 과세자주권의 확대, 지방재정의 재원보장, 중앙과 지방의 재원배분 개편 등이 이루어져야 할 것이다. 스페인의 경우 헌법에서 보충성 원칙을 보장하고 있기 때문에, 국가가 지역정부의 재정확보를 위한 재정지원의 의무가 있어 국세의 상당부분이 지방정부로 이전된다. 프랑스의 광역지방정부는 국가의 재정의존도가 높으나, 법률이 정하는 바에 따라 지방자치단체가 과세표준과 세율을 정할 수 있다. 과세자주권의 확대를 위한 지방재정의 재원보장은 국세와 지방세 조정을 통해 주요 국세의 상당부분을 지방정부로 이양시켜야 할 것이다. 자치단체장의 재정운영의 목표가 더 이상 국가보조금의 최대 확보가 아닌 자주‧자율 재원의 확대에 있어야 할 것이다.

다섯째, 지방자치단체의 역량에 따른 광역 및 기초 차원의 차등분권을 추진하는 것이 필요하다. 인구나 재정적 역량이 큰 광역자치단체에게 더 큰 자치권을 부여하고, 기초는 광역의 지도하에 특례를 인정하는 것을 고려해야 한다. 최근 일부지자체의 인구증가로 인해 인구 50만 이상을 넘어 100만 이상의 대도시 등장에 따른 사무특례화는 특히 도의 기능과 재정력을 약화시키고 있어, 현재와 같은 획일적인 사무특례 제도를 개선하여 도가 자율적으로 기초자치단체의 능력과 규모에 따라 차등을 두어 권한과 사무배분을 할 수 있도록 하여야 할 것이다.

[필자소개]

현) 경기도 지방분권협의회 위원

현) 한경대 행정학과 교수

현) 대한민국시도지사협의회 지방분권특별위원회 자문위원

전) 한국지방자치학회 부회장